自然資源部國土空間規劃局主要負責人解讀《關(guān)于進(jìn)一步加強規劃土地政策支持老舊小區改造更新工作的通知》

 

       城鎮老舊小區改造是重大民生工程和發(fā)展工程，事關(guān)群眾獲得感、幸福感和安全感。今年4月，習近平總書(shū)記在重慶市九龍坡謝家灣街道民主村社區調研時(shí)強調：“黨中央很關(guān)心的一件事，就是把老舊小區改造好。改舊換新，完善服務(wù)設施。希望各級黨委和政府都能為解決民生問(wèn)題投入更多的財力物力，每年辦一些民生實(shí)事，不斷增強人民群眾的獲得感幸福感安全感。”國務(wù)院辦公廳曾于2020年7月印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮老舊小區改造工作的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2020〕23號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“23號文”），對全國老舊小區改造工作作出部署，在全國老舊小區改造中起到了重要支撐作用。但從調研中我們了解到，在老舊小區改造中仍存在著(zhù)堵點(diǎn)難點(diǎn)，規劃管理、標準規范、政策工具、商業(yè)模式等還沒(méi)有形成系統的匹配，亟待打通，以調動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì )積極性。

 

 

       “多規合一”改革以及賦予自然資源部的“兩統一”職責，創(chuàng )造了城市規劃與土地政策緊密銜接融合的歷史機遇。我部按照黨中央、國務(wù)院的工作部署，此次重點(diǎn)圍繞怎樣落實(shí)中央要求，怎樣讓更多群眾受惠，怎樣讓市場(chǎng)主體有動(dòng)力，在健全規劃編制管理、配套土地管理支持政策等方面作出具體工作部署，指導各地自然資源部門(mén)支持老舊小區改造工作。

       當前我國已進(jìn)入存量更新時(shí)代，城市功能布局到了需要進(jìn)一步優(yōu)化更新完善的階段，聚焦人民群眾切身利益的居住空間，特別是老舊小區同樣也面臨更新需要。城市規劃作為調控城市空間資源、指導優(yōu)化功能布局的重要公共政策，在老舊小區改造工作中起到重要作用。老舊小區改造需要加強規劃統籌，改進(jìn)規劃方法，提高規劃編制的適應性和對市場(chǎng)的響應性，使規劃好用、能用、管用�！锻ㄖ�》要求在國土空間總體規劃中提出老舊小區改造目標和工作重點(diǎn)，明確近期重點(diǎn)推進(jìn)的老舊小區改造項目，擬定近期改造任務(wù)清單，并納入總體規劃的近期實(shí)施規劃和行動(dòng)計劃。面向規劃管理需求，將總體規劃確定的強制性管控要求、引導措施和老舊小區規劃目標落實(shí)到單元詳細規劃中。在詳細規劃中保障利益相關(guān)方訴求，通過(guò)規劃來(lái)實(shí)現老舊小區及周邊片區居民整體利益的最大化。

 

       一是建立健全針對社區層面的資源資產(chǎn)調查與城市體檢評估體系。老舊小區改造不是簡(jiǎn)單的翻新屋子、修補立面、增加綠化等工程，更重要的是對基礎設施、公共服務(wù)設施等配套的系統改善和實(shí)施推進(jìn)。不僅要改造外表的“面子”，改得好看，更要做好惠民的“里子”，讓居民住得舒心，讓社區、讓城市更具活力。這個(gè)過(guò)程中往往面對著(zhù)復雜的權益資產(chǎn)關(guān)系，需要通過(guò)調查評估摸清底子，才能準確把握改造方向�！锻ㄖ�》提出要梳理老舊小區內及周邊的存量空間資源資產(chǎn)，了解居民需求期盼和現實(shí)困難，按照我部印發(fā)的《社區生活圈規劃技術(shù)指南》中的有關(guān)要求，明確改造中應當補足的養老托育、社區助餐、公共停車(chē)、充電裝置等公共服務(wù)設施的要求，真正增強人民群眾的獲得感幸福感安全感。

 

       二是通過(guò)規劃統籌促進(jìn)規劃指標區域平衡、動(dòng)態(tài)平衡。在推進(jìn)老舊小區改造時(shí)，要樹(shù)立系統思維，從老破小“換新顏”到完善基礎設施，再到豐富配套服務(wù)等多方面，實(shí)施一體規劃、統籌考慮。我們在調研中也發(fā)現，傳統老舊小區改造中運用城市盤(pán)活存量空間的規劃、用地和資產(chǎn)政策不夠，一些地方的改造受到規劃容積率、建筑高度等的限制，很難通過(guò)提高小區容積率方式來(lái)完善相關(guān)配套設施，實(shí)現改造的財務(wù)平衡�！锻ㄖ�》強調要加強規劃統籌，允許在單元中統籌空間功能和建筑量，在不突破上位規劃底線(xiàn)要求和強制性?xún)热莸那疤嵯�，可明確建筑量跨單元統籌的規則，處理好局部利益和整體利益，從而解決改造資金平衡難的問(wèn)題。同時(shí)，要按照我部去年印發(fā)的《支持城市更新的規劃與土地政策指引（2023版）》的要求，突出保障民生和激勵公益貢獻的政策導向，核定優(yōu)化容積率，執行差異化的規劃設計標準，促進(jìn)城市空間結構優(yōu)化、資源資產(chǎn)增值、民生事業(yè)改善以及歷史文化傳承，確保我們的支持措施是普惠的，是有利于最廣大人民群眾的，踐行“人民城市為人民”理念。

 

 

       為積極推動(dòng)老舊小區改造，要以國土空間規劃為引領(lǐng)，結合改造需要和具體情況，積極探索適應老舊小區改造特點(diǎn)的、差異化的規劃和土地政策，突出政策制度的靈活安排，充分激發(fā)多元主體的更新意愿，鼓勵建立多元合作模式。具體包括以下幾個(gè)方面。

 

       一是適應存量空間更新改造需求，完善規劃管理措施。城市發(fā)展中土地混合使用是一個(gè)必然的趨勢，這是增強城市活力、提高城市實(shí)際功能效益的重要手段，要從簡(jiǎn)單機械化的功能切割轉向土地用地功能的兼容，要允許非公益向公益以及公益之間互轉等。鼓勵地方自然資源部門(mén)制定相應的正負面清單管理辦法，在制定配套的細則中，要明確正負面清單和比例管控的要求，加強后期的監管，使得功能轉換以后的使用和運營(yíng)的手續管理能夠在不損害周邊群眾利益的前提下，指向對民生的改善，指向公共服務(wù)的補足。如北京探索實(shí)施建筑用途轉換和土地用途兼容，允許存量建筑功能轉換，將閑置廢棄的鍋爐房、堆煤場(chǎng)轉換為街區便民服務(wù)中心，變廢為寶。

 

       二是堅持節約集約，促進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)。老舊小區自身用地局促緊張，往往沒(méi)有閑置空間作為公共服務(wù)配套�！锻ㄖ�》支持利用周邊不能單獨利用的邊角地、零星用地等低效用地作為公共空間、公共服務(wù)設施和基礎設施，特別是作為近期多次發(fā)生火災事故的電動(dòng)自行車(chē)充電設施和停放場(chǎng)所，切實(shí)保護群眾生命財產(chǎn)安全，解決急難愁盼問(wèn)題。如南京市石榴新村改造項目基于控規地塊劃分更新片區，將周邊邊角地、夾心地、插花地、非居住用地一并納入更新范圍，解決地塊不規則、碎片化、規模效應不足等問(wèn)題。

 

       三是規范審批程序，保障合法權益�！锻ㄖ�》強調針對老舊小區不同情形明確規劃許可辦理程序和分類(lèi)管控規則。各地要制定具體細則，特別是分清哪些是不用辦理許可，哪些是需要辦理，哪些是簡(jiǎn)化辦理。老舊小區與新建小區不同，居民權益保障是推進(jìn)改造工作的前提。要明確相關(guān)程序辦理的路徑和方式，為改造后居民辦理產(chǎn)權、保障合法權益提供基礎�！锻ㄖ�》要求拆除重建的老舊小區改造前要保證土地、房屋權利清晰、合法、無(wú)爭議，改造后要憑借合法的規劃、土地供應和建設手續，以及地價(jià)款補繳單據和權利劃分協(xié)議等及時(shí)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。如廣州市規劃和自然資源局自2022年12月以來(lái)，共先后推出四批 97 條惠企利民措施，進(jìn)一步優(yōu)化審批服務(wù)機制，涵蓋規劃審批、土地出讓金計收、健康住宅設計、不動(dòng)產(chǎn)登記、城中村改造、停車(chē)配建等企業(yè)群眾密切關(guān)注的領(lǐng)域，在城市更新規劃審批的用地彈性、指標優(yōu)化、降本增效、專(zhuān)項評估等方面均作出積極探索，降低企業(yè)群眾時(shí)間和資金成本、提升審批服務(wù)效能，持續優(yōu)化廣州市營(yíng)商環(huán)境。

 

 

       改革以來(lái)，我部不斷改進(jìn)注冊城鄉規劃師制度，鼓勵引導注冊城鄉規劃師進(jìn)社區、下基層做好專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)，在詳細規劃實(shí)施、老舊小區改造方案編制、社區環(huán)境高品質(zhì)提升等方面發(fā)揮重要的參謀和溝通橋梁作用。各地也有很多好的經(jīng)驗做法，比如北京的責任規劃師制度實(shí)踐，豐臺區成立“小蜜豐”責任規劃師團隊，朝陽(yáng)區成立“葵花籽”責任規劃師團隊，開(kāi)展直接有效的公眾參與，推動(dòng)多元共治，進(jìn)一步發(fā)揮規劃的統籌引領(lǐng)作用，增強社區建設管理決策的科學(xué)性、治理方式的精細化，提升治理成果的有效性。

 

       支持老舊小區改造，關(guān)鍵在于地方自然資源部門(mén)如何在規劃土地政策方面融合創(chuàng )新，通過(guò)普惠透明加適度激勵的“政策紅利”，有效調動(dòng)居民積極性，實(shí)現群眾滿(mǎn)意、多方共贏(yíng)。后續，我部也將繼續做好政策宣傳，指導各地按照國務(wù)院辦公廳23號文以及本次《通知》有關(guān)要求，細化落實(shí)措施，確保文件落地生效，更好支持老舊小區改造。