石桂琴 殷兆偉
（陜西華地房地產(chǎn)估價(jià)咨詢(xún)有限公司，陜西 西安 710021）
摘要：黨的十八大以來(lái)，黨中央堅持統籌“五位一體”總體布局、推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，提出了一系列具有重大影響和深遠意義的新理念、新思想、新戰略。對于廣大自然資源咨詢(xún)行業(yè)工作者，我們要篤定信念，凝心聚力，在黨的創(chuàng )新理論和戰略部署指導下，持續推進(jìn)自然資源稟賦、權屬、開(kāi)發(fā)利用、整體保護和綜合治理等各項重大改革創(chuàng )新，開(kāi)展自然資源開(kāi)發(fā)利用效益提升的理論與技術(shù)探索，不斷完善自然資源管理制度體系，全面貫徹新發(fā)展理念，積極支撐保障構建新發(fā)展格局。
關(guān)鍵詞：自然資源管理、山水林田湖草、生態(tài)文明
1.自然資源產(chǎn)權管理新時(shí)代下的業(yè)務(wù)類(lèi)別
長(cháng)期以來(lái)，我國自然資源管理體系錯雜：組織上統一與分區管理并存、資源類(lèi)目上實(shí)現分類(lèi)管理、各級政府基于本級政府事權行使本行政轄區內的相應管理職能。中央與地方分級管理、多元分治的管理模式導致了以往自然資源分類(lèi)邊界模糊、資產(chǎn)底數不清、權責不明晰、權益不落實(shí)、監管保護制度不健全等諸多問(wèn)題。為統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，履行所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，著(zhù)力解決自然資源所有者職責不到位、各類(lèi)規劃交叉等問(wèn)題，2018年3月，全國人大十三屆一次會(huì )議表決通過(guò)了關(guān)于國務(wù)院機構改革方案的決定，批準成立自然資源部。自然資源部的成立宣告自然資源“九龍治水”式管理的結束，標志著(zhù)我國進(jìn)入了“自然資源產(chǎn)權管理”的新時(shí)代。
黨和國家組建自然資源部，賦予其“樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統籌山水林田湖草系統治理”歷史使命，對加快推進(jìn)生態(tài)文明建設、全面建設社會(huì )主義現代化、加快完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制具有重要意義。自然資源咨詢(xún)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)類(lèi)型也由以往土地一個(gè)維度，延伸到覆蓋土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域、海島等多項自然資源,資源空間涵蓋到陸地和海洋、地上和地下。按照統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責和統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責的 “兩統一”職責，自然資源業(yè)務(wù)分解到調查監測、確權登記、所有者權益、空間規劃、用途管制、開(kāi)發(fā)利用及生態(tài)修復等多個(gè)領(lǐng)域。
2.自然資源“四化”新挑戰
黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視生態(tài)文明建設發(fā)展，提出了一系列具有重大影響和深遠意義的新理念、新思想、新戰略，為加強自然資源管理指明了方向。隨著(zhù)國家經(jīng)濟和社會(huì )的發(fā)展，自然資源逐步顯現出系統化、資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化和信息化四個(gè)維度的變化：
一是自然資源的系統化。自然資源管理領(lǐng)域的變革是由一元發(fā)展到多元、單一類(lèi)資源發(fā)展到山水林田湖草的綜合治理，管理目標也由自然資源的經(jīng)濟效益最大化到追求自然生態(tài)可持續發(fā)展的綜合效益最大化。自然資源管理的形式由孤立的自然要素之間的“點(diǎn)線(xiàn)關(guān)系”，向生態(tài)系統一體化“網(wǎng)絡(luò )關(guān)系”轉變，迫切要求自然資源治理向全新、系統的管理理念轉變。習近平總書(shū)記指出：“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)”，形象地闡述了自然系統的統一性和各種自然要素的相互依存性。正是由于自然資源管理的系統性、整體性，要求每位自然資源咨詢(xún)領(lǐng)域從業(yè)者必須破除原有的單一分散思維方式，如：以往的城鄉規劃重心在城鎮，側重于發(fā)展；土地利用總體規劃側重于資源保護的剛性要求；而以“多規合一”為基礎的國土空間規劃則要求發(fā)展和保護并重。由于國土空間規劃覆蓋全域，涵蓋自然資源多個(gè)門(mén)類(lèi)，這就要求規劃從業(yè)者從現狀踏勘，到現狀問(wèn)題解決，必須從系統的角度看問(wèn)題，統籌兼顧，整體施策，全方位、全地域、全過(guò)程地開(kāi)展自然資源領(lǐng)域相關(guān)工作，提出解決策略，形成空間方案，完成各項專(zhuān)題。這些無(wú)疑對行業(yè)從業(yè)人員自身素質(zhì)和從業(yè)人員團隊間的溝通都是很大的挑戰。
二是自然資源的資產(chǎn)化。2019年4月，“兩辦”聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見(jiàn)》，要求“統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)交易平臺和服務(wù)體系建設”。自此，國家明確統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)化改革的時(shí)間表與路線(xiàn)圖。隨著(zhù)國家推進(jìn)自然資源資產(chǎn)化，相對于自然資源咨詢(xún)領(lǐng)域從業(yè)者而言，一方面是自然資源資產(chǎn)量化業(yè)務(wù)的延伸——自然資源的資產(chǎn)價(jià)值核算、計量、評估，以及探索多樣化有償使用方式和使用補償機制，健全耕地、草原、森林、濕地等資源保護與占補平衡，完善自然資源節約集約利用評價(jià)等；另一方面，自然資源的“量化”工作產(chǎn)生了一系列衍生品如自然資源資產(chǎn)交易抵質(zhì)押貸款、資產(chǎn)支持證券、信托等金融產(chǎn)品；國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區設立了轉移支付；部分地方也在探索建立跨地區的生態(tài)補償；利用自然資源資產(chǎn)化明晰自然資源利用稅征收稅基……這些“自然資源+金融”、“自然資源+轉移支付”、“自然資源+生態(tài)補償”、“自然資源+稅收”等衍生品對自然資源咨詢(xún)領(lǐng)域工作者跨多學(xué)科知識提出了更高要求。
三是自然資源的產(chǎn)業(yè)化。在生態(tài)文明建設和自然資源產(chǎn)權管理的背景下，自然資源管理工作迫切需要構建一個(gè)涵蓋自然資源全領(lǐng)域、多門(mén)類(lèi)、廣縱深的自然資源產(chǎn)業(yè)網(wǎng)：產(chǎn)業(yè)鏈條上，從“摸清家底”的自然資源清查，到自然資源價(jià)格評估和保護、利用，再到自然資源的綜合整治和生態(tài)修復；資源門(mén)類(lèi)上，從土地資源、礦產(chǎn)資源，到“山水林田湖草”生命共同體，再到涵蓋生物資源、氣候氣象資源的跨學(xué)科、跨部門(mén)管理組合；空間利用上，從陸地延伸到海域，從地上延伸到空域和地下；跨度上，從遙感等廣域層面到宗地確權登記的微觀(guān)層面�？梢哉f(shuō)，自然資源咨詢(xún)領(lǐng)域業(yè)務(wù)間的聯(lián)系更高、交叉更頻繁，尤其是處于自然資源基礎或統籌地位的業(yè)務(wù)由于自然資源資產(chǎn)化的運作，從事某一領(lǐng)域的從業(yè)者，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈延伸到本地區的其他業(yè)務(wù)將比其他“后入者”更加容易。以國土空間規劃業(yè)務(wù)為例，由于國土空間規劃涵蓋資源信息量較大、綿延周期較長(cháng)、數據基底較繁雜詳實(shí)，因此國土空間規劃業(yè)務(wù)承接單位將比其他單位有更好的信息資源積淀，其在本地區承接其他類(lèi)別的咨詢(xún)業(yè)務(wù)將變得更加便利。因此，自然資源產(chǎn)業(yè)化將導致自然資源咨詢(xún)行業(yè)的“馬太效應”被更加放大。
四是自然資源的信息化。隨著(zhù)自然資源相關(guān)業(yè)務(wù)資質(zhì)的進(jìn)一步放開(kāi)，入局者也在逐步增多。近年來(lái)，阿里、騰訊、百度、華為等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)除在布局多地的智慧城市、時(shí)空數據外，也逐漸深入到國土空間規劃、地理信息大數據、林草大數據、地災防治、氣象信息化等其他領(lǐng)域，自然資源的信息化將導致領(lǐng)域供應商迎來(lái)新一波洗牌。雖然更多的企業(yè)介入，有助于推進(jìn)自然資源領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)的良性發(fā)展，但與此同時(shí)，HBAT、通信運營(yíng)商等跨行業(yè)入局者的進(jìn)入，尤其在互聯(lián)網(wǎng)大數據運作下，傳統的自然資源領(lǐng)域服務(wù)單位將面臨專(zhuān)業(yè)人才流失的巨大危機。面對自然資源信息化帶來(lái)的巨大變革，自然資源咨詢(xún)領(lǐng)域從業(yè)者要更加充分地運用地理信息系統、遙感、大數據等高新技術(shù)和方法，加強對自然資源保護、開(kāi)發(fā)、利用的分析評估和監測監管，為科學(xué)決策提供科學(xué)依據。此外，自然資源咨詢(xún)領(lǐng)域從業(yè)者也要進(jìn)一步推進(jìn)自然資源系統新型智庫體系建設，加強與其他智庫的溝通聯(lián)系，充分發(fā)揮智庫咨政建言、理論創(chuàng )新、政策研究、決策評估、輿論引導、社會(huì )服務(wù)等重要功能，以科學(xué)咨詢(xún)支撐科學(xué)決策。
3.多元系統化的自然資源領(lǐng)域業(yè)務(wù)轉變
自然資源管理不是各類(lèi)自然資源管理的簡(jiǎn)單疊加，而是一場(chǎng)系統性、整體性、重構性的變革，必須破除原有單一分散的資源管理思維方式，用系統論的思想看問(wèn)題，構建系統完備、科學(xué)規范、運行高效的職能體系，提升自然資源領(lǐng)域治理體系化和能力現代化。面對自然資源管理理念的轉變，自然資源領(lǐng)域相關(guān)業(yè)務(wù)的變革，必須要實(shí)行三個(gè)維度的轉變：
一是做好基礎理論研究工作。當前，自然資源領(lǐng)域科學(xué)理論研究短板突出，前沿理論和技術(shù)鮮有領(lǐng)跑�；诖饲樾蜗抡Q生的自然資源領(lǐng)域前瞻性、引領(lǐng)性、儲備性的課題較多，譬如對自然資源界定、屬性、分類(lèi)，以及對各類(lèi)自然資源在所有制性質(zhì)、權利類(lèi)型、權能形式、配置方式、價(jià)格致因等相關(guān)理論淵源和形成機制的研究等，這就要求自然資源咨詢(xún)從業(yè)者以自然資源管理現代技術(shù)發(fā)展為支撐，扎實(shí)推進(jìn)基礎理論研究，實(shí)現相關(guān)科技成果轉化。
二是做好法律制度研究工作。豐富自然資源領(lǐng)域咨詢(xún)工作的依據，首先要完善自然資源相關(guān)法律，其中需重點(diǎn)完善自然資源開(kāi)發(fā)保護、空間規劃、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權、自然生態(tài)保護修復等方面的相關(guān)法規、政策。按照國家生態(tài)文明建設和自然資源制度改革相關(guān)要求，構建自然資源治理聯(lián)動(dòng)、政府與市場(chǎng)共同運作、社會(huì )高效參與的現代管理體制機制，不僅需要綜合性、全局性的頂層設計，更需要廣大自然資源領(lǐng)域從業(yè)者對現行法律存在缺位或不完善之處進(jìn)行研究，推進(jìn)自然資源相關(guān)領(lǐng)域在法律、法規、政策上的系統性和程序性，推動(dòng)我國自然資源領(lǐng)域的制度化、法制化建設，實(shí)現更好的自然資源綜合治理能力。
三是做好技術(shù)攻關(guān)工作。黨的十八屆三中全會(huì )以后，國家對地方各級政府要求在自然資源管理職責上做到資源管理、產(chǎn)業(yè)管理、生態(tài)管理和資產(chǎn)管理等職能的融合，并逐步強調市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。在此形勢下，自然資源領(lǐng)域各類(lèi)業(yè)務(wù)也向著(zhù)綜合化、產(chǎn)業(yè)化、一體化方向發(fā)展。加快對自然資源領(lǐng)域的基礎標準、法律規范、管理流程、信息化平臺的梳理整合，解決現行自然資源管理存在的體制不適應、技術(shù)不全面、標準不統一、數據不一致等問(wèn)題，將是未來(lái)自然資源咨詢(xún)領(lǐng)域從業(yè)者的一大使命。因此，如何在自然資源新的配置和利用方式作用下，尤其是自然資源所有者權益領(lǐng)域，建立自然資源資產(chǎn)核算體系、加快自然資源實(shí)物量統計和價(jià)值量核算、編制自然資源資產(chǎn)負債表、建構自然資源資產(chǎn)管理考核評價(jià)等，需要廣大從業(yè)人員做好自然資源領(lǐng)域內在調查、評價(jià)、規劃、評估、監管等關(guān)鍵步驟上的技術(shù)攻關(guān)。
