廣東省耕作層剝離再利用路徑探析與思考

廣東卓越土地房地產(chǎn)評估咨詢(xún)有限公司  歐翠玉  王嘉炎  吳 毅
 

       摘  要  實(shí)行耕地耕作層剝離再利用，是一項功在當代、惠及子孫的事情，是新時(shí)代實(shí)行最嚴格耕地保護制度、推進(jìn)生態(tài)文明建設的重要舉措，是保護優(yōu)質(zhì)土壤資源、實(shí)施藏糧于地戰略的具體體現，是提高耕地質(zhì)量的有效途徑，也是提升廣東省墾造水田質(zhì)量、落實(shí)“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”要求的重要抓手。本文通過(guò)對耕作層剝離再利用及實(shí)際操作中存在問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，并對耕作層剝離再利用的路徑選擇以及實(shí)施技術(shù)難題提出針對性建議，旨在為各地耕作層剝離再利用路徑的選擇及順利實(shí)施提供參考，促進(jìn)耕地耕作層土壤資源的有效利用。
 

       2017年，中共中央、國務(wù)院、廣東省委省政府先后下發(fā)相關(guān)文件，要求全面推進(jìn)建設占用耕地耕作層剝離再利用。此后，廣東省下發(fā)《廣東省國土資源廳關(guān)于印發(fā)〈非農建設占用水田耕作層剝離再利用工作指引〉的通知》（粵國土資耕保發(fā)〔2018〕37號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作指引》）、《廣東省耕地質(zhì)量管理規定》（粵府令第273號），規定非農建設占用耕地的，應當實(shí)施耕地耕作層剝離再利用。因此，“耕作層剝離再利用”的相關(guān)研究也備受關(guān)注，但目前相關(guān)研究主要集中在耕作層剝離再利用的現狀分析、問(wèn)題探究、法律制度研究等，關(guān)于再利用路徑的研究?jì)热荼容^空白。筆者通過(guò)對耕作層剝離再利用路徑及實(shí)操中存在問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，對耕作層剝離再利用的路徑選擇以及實(shí)施技術(shù)難題提出針對性建議。
 

       根據《耕作層土壤剝離利用技術(shù)規范》（TD/T 1048-2016，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《技術(shù)規范》）的解釋?zhuān)�耕作層是指�?jīng)耕種熟化的表土層。該土層作物根系最為密集，養分含量較豐富。耕作層的厚度一般為12㎝~30㎝。

       根據《工作指引》的要求，縣級自然資源部門(mén)應結合墾造水田等土地整治項目的實(shí)際進(jìn)度，按照就近、便利、同步、經(jīng)濟的原則，進(jìn)一步優(yōu)化和統籌耕作層的再利用安排，努力做到剝離與再利用緊密銜接、同步規劃、同步實(shí)施，切實(shí)提高剝離耕作層土壤的利用效益。剝離的水田耕作層應優(yōu)先用于新增耕地、提質(zhì)改造、劣質(zhì)地或永久基本農田及整備區的耕地質(zhì)量建設，包括本建設用地項目臨時(shí)用地復墾為耕地、墾造水田、高標準農田建設和中低產(chǎn)田改造等土地整治項目，也可視情況用于建設用地項目綠化、礦山生態(tài)恢復等建設工程以及其他項目。

       綜上所述，耕作層剝離再利用路徑主要可分為三大類(lèi)：一是耕地改造，如臨時(shí)用地復墾耕地、墾造水田、高標準農田建設等；二是建設用地項目綠化，如道路綠化、景觀(guān)苗圃種植等；三是其他生態(tài)恢復工程，如礦山生態(tài)恢復工程、固體廢料覆綠工程等。
 

       1.路徑分析

       （1）保護耕地耕作層土壤資源，減少土壤資源浪費

       耕作層是耕地的精華。土壤表土一旦受損失掉，再生的速度將非常緩慢，即使在最優(yōu)越的條件下，包括很好的森林覆蓋、草地及其他的保護，形成2.5cm厚的土層也需要300~500年。由此可見(jiàn)，耕作層土壤資源的珍貴。因此，耕作層剝離后用于耕地改造在很大程度上保護了耕地耕作層土壤資源，有效減少耕作層土壤資源浪費。

       （2）充分利用耕作層土壤資源，保障耕地提質(zhì)改造

       《廣東省國土資源廳關(guān)于加大耕地提質(zhì)改造力度嚴格落實(shí)占補平衡的通知》（粵國土資規字〔2016〕2號）要求，城市分批次建設用地項目涉及占用耕地的，必須落實(shí)先補后占和直接補充優(yōu)質(zhì)耕地或水田；《廣東省墾造水田三年行動(dòng)方案（2021~2023年）》要求，全省至少完成墾造水田15萬(wàn)畝，鼓勵各地在此基礎上墾造更多水田，嚴格落實(shí)耕地占補平衡，牢牢守住耕地保護紅線(xiàn)。由此可見(jiàn)，隨著(zhù)城市化的發(fā)展和城市規模的一步步擴大，墾造水田、補償優(yōu)質(zhì)耕地的需求迫切。將建設用地占用耕地涉及剝離的耕作層土壤用于臨時(shí)用地復墾耕地、墾造水田、高標準農田建設等耕地改造類(lèi)項目，可以在一定程度上補充項目對覆土的需求，降低項目客土成本，同時(shí)，剝離的優(yōu)質(zhì)耕作層土壤，一定程度上縮短土壤熟化時(shí)間，有效提高了耕地提質(zhì)改造的質(zhì)量。剝離土壤用于耕地改造，在充分利用耕作層土壤資源的同時(shí)，確保耕地提質(zhì)。

       2.實(shí)際操作中存在的問(wèn)題

       （1）耕地改造項目用土要求高，再利用界限嚴苛

       根據《技術(shù)規范》規定，耕作層土壤調查應包括污染狀況、土層厚度、土壤質(zhì)地、容重、pH值、有機質(zhì)、土壤類(lèi)型、剖面結構等。出現土壤污染超標時(shí)，禁止剝離。因此，剝離再利用的耕作層土壤用于耕地改造項目需要經(jīng)過(guò)嚴格的土壤檢測，未達標的剝離土壤無(wú)法作為耕地改造項目用土。按照《土壤環(huán)境質(zhì)量農用地土壤污染風(fēng)險管控標準（試行）》（GB 15618-2018）文件標準，在同等pH值條件下，水田土壤各類(lèi)污染物的污染風(fēng)險篩選值限值最低。由此可見(jiàn)，耕地改造項目對于覆土土壤質(zhì)量的要求嚴苛，不是所有的再利用剝離土壤都符合項目用土要求。

       （2）耕作層土壤應用不連貫，再利用成本高

       耕作層剝離土壤，直接運用于耕地提質(zhì)改造項目是最優(yōu)化、最理想的處理方式，但實(shí)際操作過(guò)程中耕作層剝離項目與耕地改造項目在時(shí)間和空間上往往存在差異。一方面，取土區與用土區在空間上存在較大差異，造成運輸成本增加；另一方面，耕作層剝離項目與耕地改造項目的實(shí)施時(shí)間難以同步，導致剝離土壤往往需要先存儲再進(jìn)行二次運輸，在運輸成本增加的同時(shí)，優(yōu)質(zhì)的剝離土壤在長(cháng)期堆放后，勢必導致有機質(zhì)流失，在一定程度上造成土壤資源的浪費。耕作層土壤應用不連貫，這不僅使再利用成本大幅度增加，還對土壤的儲存和監管提出更高的要求。

       1.路徑分析

       （1）剝離土壤用于項目自身，減少存儲運輸成本

       相關(guān)數據顯示，在平原地區按耕作層剝離土壤厚度30cm計算，如果運輸距離為5公里，則運輸成本約為4000元/畝，如果運輸距離為10公里，則運輸成本達到5500元/畝左右。此外，若剝離土壤無(wú)法“即剝即用”，需要存儲后二次運輸，則成本更是大幅增加。而將剝離土壤用于項目自身的景觀(guān)綠化或周邊道路綠化等，則可將剝離的耕作層土壤就地存儲，并根據項目施工進(jìn)度和項目需要進(jìn)行土壤再利用調配，減少了土壤的長(cháng)距離運輸，解決了耕作層土壤存儲的問(wèn)題，從而降低了剝離土壤的運輸以及存儲和看護的成本。

       （2）剝離土壤滿(mǎn)足綠化用土，降低施工成本

       根據《城市綠化規劃建設指標的規定》的要求，新建居住區綠地率不低于30%；城市道路主干道綠地率不低于20%，次干道綠地率不低于15%；交通樞紐，倉儲、商業(yè)中心等綠地率不低于20%；學(xué)校、醫院、休療養院所、機關(guān)團體、公共文化設施、部隊等單位的綠地率不低于35%。由此可見(jiàn)各類(lèi)城市建設用地均有不同綠地率要求。通過(guò)建設項目自身綠化用土消化剝離土壤，不僅減少土壤資源的浪費，還有效降低建設項目的施工成本。

       2.實(shí)際操作中存在的問(wèn)題

       通過(guò)將剝離的耕作層土壤用于建設用地項目綠化的路徑，實(shí)現土壤再利用。耕作層的剝離及再利用工作，通常由項目施工建設單位落實(shí)，但現有法律法規暫未對耕作層土壤的剝離與再利用工作的監管及驗收部門(mén)進(jìn)行明確。在實(shí)際操作中，項目施工建設單位由于缺少第三方的監管，極有可能出于成本節約及工作便利的考慮，將土壤用于基底填埋。因此，通過(guò)將耕作層土壤用于建設項目綠化實(shí)現耕作層土壤再利用，在實(shí)際操作中往往因再利用過(guò)程監管的缺失，造成耕作層土壤的浪費。

       1.路徑分析

       （1）助力礦山生態(tài)環(huán)境恢復，充分發(fā)揮耕作層土壤的價(jià)值

       根據《廣東省礦產(chǎn)資源總體規劃（2021～2025年）》《廣東省自然資源廳 廣東省林業(yè)局關(guān)于加強歷史遺留礦山生態(tài)修復推進(jìn)綠美廣東生態(tài)建設的通知》文件要求，要有序開(kāi)展歷史遺留礦山治理復綠以及下達2023年廣東省歷史遺留礦山生態(tài)修復任務(wù)2500公頃。礦產(chǎn)資源開(kāi)采工作大多留存于地表，在開(kāi)采過(guò)程中發(fā)生的堆土作業(yè)、諸多伴生資源開(kāi)采等行為，難免會(huì )對礦區及周邊原有的地表土壤結構、性質(zhì)帶來(lái)一定影響，也會(huì )導致土壤有機質(zhì)及養分破壞，可見(jiàn)，礦山生態(tài)修復離不開(kāi)土壤整治、土地復墾。而一般來(lái)說(shuō)，礦區復綠等生態(tài)恢復工程用土對于土壤質(zhì)量要求遠低于耕地改造項目。將剝離的耕作層土壤用于礦山復綠等生態(tài)恢復工程，既助力礦山生態(tài)環(huán)境恢復，也充分發(fā)揮了耕作層土壤的利用價(jià)值。

       2.實(shí)際操作中存在的問(wèn)題

       將耕作層剝離土壤用于生態(tài)恢復工程，與用于耕地改造項目有一個(gè)共性問(wèn)題，就是建設項目與生態(tài)恢復工程項目在時(shí)間和空間上存在差異，一方面，取土區與用土區之間長(cháng)距離運輸，再利用成本增加；另一方面，取土與用土時(shí)間難以同步，再利用完成前，往往需要對剝離土壤進(jìn)行儲存監管和二次運輸，再利用成本大幅增加。此外，“來(lái)-存-去”鏈條不清晰，一方面，生態(tài)恢復工程項目需要大量耕作層土壤；另一方面，建設項目實(shí)施前又剝離大量耕作層土壤，但由于耕作層剝離項目與生態(tài)修復工程項目的監管實(shí)施部門(mén)不同，二者之間沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的溝通渠道，項目之間對于土壤的供需信息難以及時(shí)匹配，容易出現“有土無(wú)處用，要土無(wú)處求”的情況。

       
       四、路徑選擇及實(shí)操問(wèn)題的優(yōu)化建議

       綜合考慮各個(gè)耕作層再利用路徑的優(yōu)劣情況，以及實(shí)操過(guò)程中存在的問(wèn)題，對耕作層再利用路徑的選擇進(jìn)行如下優(yōu)先級排序。

       為滿(mǎn)足耕作層土壤的效用最大化，再利用路徑應當優(yōu)先考慮用于耕地改造類(lèi)項目，如墾造水田、耕地復墾等；當耕作層土壤污染物檢測超標，且無(wú)法通過(guò)土壤改良達到耕地改造用土要求時(shí)，則考慮將剝離的耕作層土壤用于生態(tài)修復工程，如礦山生態(tài)修復工程、固廢覆綠工程等；若將剝離的耕作層土壤用于生態(tài)修復工程的技術(shù)難度以及所產(chǎn)生的儲存、運輸、監管成本超過(guò)該生態(tài)恢復工程就近解決用土需求的技術(shù)難度及所需費用時(shí)，則考慮將剝離耕作層土壤就近用于建設用地項目自身或周邊綠化用土。

       1.編制年度耕作層土壤剝離再利用實(shí)施方案

       針對耕作層土壤應用不連貫的問(wèn)題，可通過(guò)編制年度耕作層土壤剝離再利用實(shí)施方案加以?xún)?yōu)化。根據《工作指引》的要求，市、縣級自然資源部門(mén)應當在每年第一季度，編制本地區水田耕作層剝離再利用年度實(shí)施方案。自然資源部門(mén)應梳理、總結本地區上一年度水田耕作層剝離再利用情況，收集統計本年度建設用地項目、墾造水田等土地整治項目的實(shí)施計劃和進(jìn)展情況，在綜合考慮剝離與再利用的供需平衡、時(shí)序銜接、運輸距離、堆放地點(diǎn)等因素的基礎上，對水田耕作層剝離再利用工作進(jìn)行統籌安排，并編制實(shí)施方案，報經(jīng)本級人民政府審核同意后實(shí)施。

       實(shí)施方案注重三方面內容：一是對需要占用耕地，且耕作層未受破壞的，可以進(jìn)行剝離再利用的地塊建立數據庫；二是收集統計本年度墾造水田等需土項目的實(shí)施計劃和進(jìn)展情況；三是按照供需平衡、時(shí)序銜接、成本可控等原則做好耕作層剝離再利用的統籌安排，實(shí)現經(jīng)濟效益、社會(huì )效益雙贏(yíng)。

       2.實(shí)行剝離耕作層土壤的跟蹤監管制度

       針對耕作層土壤剝離與再利用過(guò)程監管不足的問(wèn)題，可通過(guò)建立相應的跟蹤監管制度加以?xún)?yōu)化。耕作層剝離再利用涉及自然資源、農業(yè)、環(huán)境、執法、鄉鎮等多個(gè)部門(mén)，單靠一個(gè)或幾個(gè)部門(mén)難以系統推進(jìn)，需要從政府層面成立監管機構，制定監管制度，堅持政府主導、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、明確責任、統籌推進(jìn)。結合耕作層剝離再利用方案確定的再利用類(lèi)型和再利用路徑，分工分階段落位監管職責，如：建設項目用地涉及占用耕地的，縣級自然資源主管部門(mén)在受理土地農用地轉用手續后，向土地所屬鄉鎮提供勘測定界圖、青苗補償落實(shí)等相關(guān)資料；鄉鎮對耕地剝離地塊進(jìn)行土壤檢測，并編制耕作層剝離的技術(shù)方案，報主管部門(mén)會(huì )同農業(yè)、環(huán)境、執法等相關(guān)部門(mén)審批后，實(shí)施耕作層剝離再利用工作；耕作層剝離工程結束后，憑工程驗收合格單，辦理供地手續，驗收不合格的，暫緩辦理供地、備案等相關(guān)手續。

       3.建立表土臨時(shí)堆放區，探索建立耕作層剝離土壤資源交易市場(chǎng)及制度

       耕作層剝離再利用中，建設項目實(shí)施前的耕作層剝離與各類(lèi)需土項目用土需求在時(shí)間上往往難以同步，因此，設立剝離土壤的臨時(shí)堆放區必不可少。在為土壤剝離單位提供臨時(shí)存儲地點(diǎn)的同時(shí)，統一的、科學(xué)的監管與看護，也可避免優(yōu)質(zhì)的剝離土壤因存儲不當導致有機質(zhì)流失，在一定程度上造成土壤資源的浪費。在此基礎上，探索建立耕作層剝離土壤資源交易數據平臺，形成集一個(gè)待剝離土壤信息、存儲待用土壤信息、土壤資源需求信息等信息于一體的大數據信息平臺，通過(guò)大數據，綜合分析土壤數量、質(zhì)量、生態(tài)和經(jīng)濟效益等，匹配最優(yōu)供需關(guān)系。通過(guò)該平臺打通耕作層剝離再利用鏈條最關(guān)鍵一環(huán)，實(shí)現耕作層土壤剝離充分利用。信息平臺的建立，一方面，可以在一定程度上解決土壤供需信息不匹配的問(wèn)題，打破信息壁壘，避免“有土無(wú)處用，要土無(wú)處求”的情況發(fā)生，另一方面，實(shí)現國家或地方政府對耕作層土壤資源的監管。